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二、對“一把手”監(jiān)督難的主要原因

在現(xiàn)實生活中，“一把手”出問題，違紀(jì)、違法、犯罪。而又得不到有效監(jiān)督，原因是多方面的，既有組織上的原因，也有領(lǐng)導(dǎo)干部個人方面的原因，還有監(jiān)督工作機(jī)制體制方面的制約和影響。綜合起來看，主要有以下幾點：

一是權(quán)力過于集中，缺少有效的制衡和約束機(jī)制?！皺?quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！薄多囆∑轿倪x》第2卷第328-329頁)鄧小平20多年前指出的問題如今依然存在，甚至有增無減。在這種情況下，對黨委的權(quán)力特別是“一把手”的權(quán)力難以形成有力的制衡和約束機(jī)制，民主的發(fā)揮要看幾個主要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的個人素質(zhì)。這種狀況雖然引起了我們的注意，也采取了一些措施試圖加以改變，但是在實際工作中卻又在不斷加劇。許多事情只要一強調(diào)重要，就把“一把手”作為第一責(zé)任人。有責(zé)當(dāng)然就得有權(quán)，于是權(quán)力就越來越向“一把手”的手里集中。這也是“一把手”產(chǎn)生并不斷強化“個人說了算”思想意識的客觀因素，造成一部分“一把手”凌駕于組織之上。在一些重大問題的決策上，該由班子集體決策的，該向班子匯報的，常常是個人說了算，搞“一言堂”，使集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作的民主集中制流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

二是選人用人機(jī)制不健全，部分“一把手”接受監(jiān)督的意識不強。一是在現(xiàn)行的干部人事制度下，上級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及組織部門掌握著下級各部門負(fù)責(zé)人的任免權(quán)，特別是黨委“一把手”，位高權(quán)重，在用人問題上有著很大的發(fā)言權(quán)?；鶎拥囊恍└刹?，為了達(dá)到升遷的目的，就會眼睛向上、唯上是從。從一些案件來看，大多數(shù)“一把手”的賣官行為，表面上并沒有明顯違反黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用程序的情況，但實質(zhì)上大部分處于暗箱操作狀態(tài)，公開性、透明度不夠，根本無法進(jìn)行監(jiān)督。二是現(xiàn)行的干部人事制度，沒有從根本上解決黨政“一把手”“能上不能下”的問題，尤其是“下”的力度不夠，出口不暢?！耙话咽帧背隽藛栴}往往是“換位置”的多，“搬位子”的少，致使部分黨政“一把手”無所顧慮，不怕監(jiān)督。三是有些黨政“一把手”不愿接受監(jiān)督。有的“一把手”不能正確認(rèn)識自己，認(rèn)為自己不需要別人監(jiān)督；有的認(rèn)為上級監(jiān)督是對自己的不信任，是對自己工作的干預(yù)；有的把班子成員和群眾監(jiān)督當(dāng)作故意唱反調(diào)、找岔子，因而對監(jiān)督持反對和反感的態(tài)度。

三是制度不規(guī)范、不完備，對“一把手”監(jiān)督缺少有效性。近年來，為加強對各級領(lǐng)導(dǎo)班子特別是黨政“一把手”的監(jiān)督，各級黨組織有針對性地制定了一系列政策法規(guī)以及相應(yīng)的制度規(guī)定，為監(jiān)督工作提供了一定的依據(jù)和保證。但是，這些政策規(guī)定往往執(zhí)行不好或落實不了。一是各種法規(guī)制度原則性的規(guī)范多，可操作性的細(xì)則少；規(guī)范全體黨員干部的多，針對“一把手”的少。如“一把手”的權(quán)限如何設(shè)置，權(quán)力運作的程序如何規(guī)范等，至今沒有具體細(xì)則。二是已經(jīng)有了如何操作的文件規(guī)定，也沒有很好地落到實處。如黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制以及領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)審計規(guī)定，雖有可操作性，但不少地方還未能真正落實。三是制度執(zhí)行缺少有力的保障措施?，F(xiàn)行的監(jiān)督制度，一般性要求多，“不準(zhǔn)”和“禁止”多，而對違反這些規(guī)定，采取的具體處理措施不夠有力，缺少剛性規(guī)定。如關(guān)于貫徹執(zhí)行民主集中制原則的規(guī)定，只提出了不允許黨政“一把手”獨斷專行、搞個人說了算的一般要求，但對違反民主集中制原則造成決策失誤和損失如何處理，卻沒有具體規(guī)定。

四是各監(jiān)督主體協(xié)調(diào)配合不夠，對“一把手”監(jiān)督缺乏整體合力。各級人大及其常委會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督最具權(quán)威性。近年來人大監(jiān)督工作雖然有了一定改善，但監(jiān)督職能仍沒有充分發(fā)揮出來，即使已經(jīng)實行了監(jiān)督的地方，往往是對事不對人；象征性監(jiān)督多，有針對性、實質(zhì)性的處理意見少。各級政協(xié)也囿于各種客觀因素，只是在會上提提意見，產(chǎn)生不了多大的監(jiān)督效果。人大、政協(xié)監(jiān)督都不同程度存在著監(jiān)督違紀(jì)違法多，監(jiān)督工作情況少；事后監(jiān)督多，日常監(jiān)督少；具體事項監(jiān)督多，全面監(jiān)督控制少的現(xiàn)象。同時，人大、政協(xié)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)監(jiān)督之間，也缺少明確的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，因而對“一把手”也就沒有多少約束力。