不久前，審計署專門組織力量對全國地方政府性債務情況進行一次全面審計，基本摸清了我國目前省、市、縣三級地方政府性債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成因及償債風險狀況。根據(jù)審計署的報告，截至2010年底，全國地方政府性債務余額已經(jīng)達到107174.91億元。不可否認，地方政府性債務曾經(jīng)對彌補地方財力不足，推動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但是由于缺乏制度的規(guī)范和約束，處于半失控狀態(tài)的地方政府性債務對我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展是一個隱患。為此，7月 6日，國務院專門召開會議研究有效化解地方政府性債務風險的思路和對策。筆者認為，化解地方政府性債務風險，關鍵在于制度建設。
首先，應建立規(guī)范的地方政府舉債融資制度。我國現(xiàn)行的《預算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”表面上看，我國現(xiàn)行法律規(guī)定并未賦予地方政府舉債權，但實際上各級地方政府舉債早已是長期存在的事實，《預算法》的規(guī)定早已名存實亡。而各級地方政府在舉債過程中為了繞開法律的規(guī)定，大多通過融資平臺公司等變相舉債，或通過政府機構(gòu)違規(guī)提供擔保來獲得債務資金，這使得地方政府的舉債融資行為極不規(guī)范，舉債融資的渠道和方式眾多而且隱蔽，舉債程序不公開、不透明，從而進一步加大了地方政府性債務監(jiān)控的難度和風險。因此，與其固守著已成擺設的法律規(guī)定，不如實事求是地施行“開前門、堵后門”的政策，賦予省級政府適度舉債權，并逐步向具備條件的市級政府推開，明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開、透明的制度管理中。
其次，應建立地方政府性債務的規(guī)模控制制度，把地方性政府債務的規(guī)?？刂圃谂c經(jīng)濟增長、財政收入增長以及債務償還能力相適應的水平上。負債本身不可怕，可怕的是負債的規(guī)模失去控制，因此實行規(guī)?？刂剖歉鲊芾淼胤秸詡鶆蛰^為常用的手段。由于當前我國地方政府性債務規(guī)模增長過快，因此今后一段時期對地方政府性債務規(guī)模的控制應該從嚴，從舉債的需求和供應等方面實行更為嚴格的控制制度。其一，應嚴格限定地方政府舉債的資格和條件，所有舉債計劃都需經(jīng)國務院審批，并編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準，堅決禁止政府違規(guī)擔保行為。其二，應規(guī)范銀行及非銀行金融機構(gòu)發(fā)放政府性貸款的行為，切實加強風險識別和風險管理，嚴格落實借款人準入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序。其三，建立地方政府性負債的風險評估和預警制度，通過可量化的風險指標來評估和預警地方政府性債務的風險，從而把地方政府性債務規(guī)?？刂圃诤侠?、安全的水平線內(nèi)。
再次，應建立健全地方政府性債務的監(jiān)管制度。這幾年我國地方政府性債務之所以迅速膨脹，一個重要原因是我國很多地方在基礎建設和公共服務設施方面長期處于相對落后的狀態(tài)，地方政府官員都希望能“為官一任，造福一方”，盡快加快發(fā)展的步伐，改變落后的面貌。而自1994年財稅體制改革之后，中央財政加大了財力的集中度，地方各級政府可自主支配財力減少，造成各級政府之間財力與事權的不匹配。一方面是巨大的投資資金需求，另一方面是捉襟見肘的地方財政收入，于是通過大規(guī)模舉債來籌集各項建設資金就成了地方政府的最優(yōu)選擇。同時，目前我國的官員考核和升遷非常強調(diào)政績，而舉債搞建設，對官員來說是“本屆借債，下屆還錢”，政績是自己的，還債的責任則留給了繼任者。在中國古代，“債”同“責”，強調(diào)的是借錢、用錢、還錢的責任，因此，應盡快建立健全地方政府性債務的監(jiān)管制度，對地方政府性債務的“借、管、用、還”等情況實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管，并以此作為考核地方政府和領導人的績效和任期經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，明確和落實債務償還的責任，防止違規(guī)舉債、盲目舉債和過度舉債，提高債務資金的使用績效。
最后，應建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，一些局部地區(qū)嘗債壓力較大，為了維護地方債務的信用，防范債務危機的出現(xiàn)，應通過年度預算安排、財政結(jié)余調(diào)劑、債務投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立起地方債償債基金，專門用于各種地方債務的償還。這樣不僅有利于消除外界對地方政府性債務償還的擔憂，減少對當年地方預算執(zhí)行的沖擊，也有利于保證地方債務償還資金的穩(wěn)定來源。
總體來看，雖然目前地方政府性債務超過了10萬億的規(guī)模，但只約占我國年GDP的25%，相較我國各級政府目前的財力水平，應該說還遠沒有出現(xiàn)償還風險或債務危機的局面。但“人無遠慮，必有近憂”，對地方政府性債務的過度膨脹，我們應深懷憂患意識，加快規(guī)范化的制度建設，通過制度建設來防范地方政府性債務可能出現(xiàn)的各種風險。
