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三、馬克思公共服務理論對建設服務型政府的啟示
建設服務型政府是當前行政管理體制改革的一項重要內(nèi)容。重溫馬克思關于公共服務的基本理論，對于今天我們正在著力推進的服務型政府建設具有重要的啟示意義。
（一）公共服務的水平隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷提高
公共服務是現(xiàn)代政府的基本職能。黨的十六大以來，中央多次強調(diào)要在全面履行政府職能的基礎上，更加重視社會管理和公共服務。黨的十七大對加快行政管理體制改革做出了全面部署，明確規(guī)定了政府職能的主要內(nèi)容是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出的深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。
目前，隨著國內(nèi)外公共服務體系建設的推進和公共服務理論研究的深入，我們在公共服務的內(nèi)涵上取得了基本共識。公共服務是以政府等公共部門為主提供的，滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產(chǎn)品和服務。一般來說，公共服務主要涵蓋基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、基本社會保障、保障性住房、基礎科技和公共文化、公共安全、環(huán)境保護、基礎設施等方面。
馬克思在論述第二項扣除，即“用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等”時還特別強調(diào)，“現(xiàn)代社會比起來，這一部分將會立即顯著增加，并將隨著新社會的發(fā)展而日益增加”。馬克思的這一論述深刻說明，公共服務隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化而具有階段性特征，呈現(xiàn)出不斷擴展和提高的趨勢。
從西方國家的經(jīng)驗看，公共服務一般具有隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的發(fā)展而呈現(xiàn)出不斷擴展和提高的趨勢。第二次世界大戰(zhàn)后，一些西方國家在經(jīng)濟恢復和發(fā)展的基礎上，大力推動公共服務體系建設，公共服務的覆蓋面逐步向全體社會成員擴展。到20世紀60年代，西方國家基本建立起了較為健全的公共服務體系，保證了經(jīng)濟持續(xù)較快增長，維護了社會總體穩(wěn)定。
黨的十七大以來，我們在服務型政府建設上取得了顯著成就。以解決民生問題為重點，加快推進公共服務體系建設。推進基本公共服務均等化，農(nóng)村公共服務水平明顯提高。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大了對公共服務的投入力度。把就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置。加強職業(yè)培訓和就業(yè)服務，促進高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)，做好退役軍人就業(yè)安置工作。實施勞動合同法和就業(yè)促進法，普遍提高最低工資標準，推動建立和諧勞動關系。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設取得突破性進展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，實施養(yǎng)老保險關系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長10%，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點覆蓋24%的縣。積極穩(wěn)妥推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。最低生活保障制度實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立，社會福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進展。全國社會保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。大力實施保障性住房建設和棚戶區(qū)改造，使1100萬戶困難家庭住上了新房。我們要持之以恒，努力讓全體人民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居。
［5］但是，我們建設服務型政府的任務依然十分艱巨。例如，城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基本統(tǒng)籌層次低，保障水平不高；醫(yī)療衛(wèi)生服務供給總量相對不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差距較大，“看病難”、“看病貴”的問題仍然比較突出；生產(chǎn)安全、事故災難、公共衛(wèi)生事件、食品安全事件、社會安全事件頻發(fā)，公共安全形勢不容樂觀，等等。這些問題的存在，不僅嚴重影響了民生的改善和社會公平正義，而且嚴重制約了科學發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，只有大力加強服務型政府建設，切實提高政府基本公共服務能力，才能夠維護社會公平正義，保障和改善民生，化解社會矛盾，為實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標提供體制機制保障。
2010年，我國的人均GDP已經(jīng)超過4000美元，今后將向更高水平邁進。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民群眾生活水平的不斷提高，全社會對公共服務的要求和期待也會越來越高。所以，建設服務型政府要認真貫徹落實《關于深化行政管理體制改革的意見》的具體部署和要求，“更加注重公共服務，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。”
（二）實現(xiàn)基本公共服務均等化是現(xiàn)代政府的基本職能
如前所述，公共服務主要涵蓋基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務、基本社會保障、保障性住房、基礎科技和公共文化、公共安全、環(huán)境保護、基礎設施等方面。但是，就基本公共服務來說，主要包括公民的基本生存、基本發(fā)展、基本環(huán)境和公共安全等對公民生存、發(fā)展具有重要影響的公共服務，基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障體系建設是基本公共服務的三項主要內(nèi)容。馬克思在論述用來滿足共同需要的部分時，專門列舉了如學校、保健設施以及為喪失勞動能力的人等等設立的基金。很明顯，馬克思在此所列舉的主要的社會扣除事項，如學校、保健設施等，與我們今天所說的基本公共服務的內(nèi)容是一致的。
基本公共服務均等化是指全體公民不分城鄉(xiāng)、地區(qū)和階層，在享有基本公共服務方面機會均等、結(jié)果大體相同，同時尊重社會成員的自由選擇權(quán)，并以公共財政體制為保障的一項制度安排?；竟卜站然皇枪卜盏钠骄?。
黨的十七大以來，我們在推進基本公共服務均等化方面取得了顯著成就。在教育領域，我們的教育改革取得了重要成就，城鄉(xiāng)免費義務教育全面實現(xiàn)，職業(yè)教育快速發(fā)展，高等教育大眾化程度進一步提高，教育公平邁出重大步伐。在衛(wèi)生領域，我們?nèi)骈_展了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革并取得了巨大成就，基本醫(yī)療保障制度覆蓋了90%以上的城鄉(xiāng)居民，基本藥物制度初步建立，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系進一步健全，基本公共衛(wèi)生服務逐步普及，基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務可及性進一步提高，居民個人醫(yī)療費用負擔過重的問題得到初步控制。在社會保障方面，社會保障體系的框架基本確立，社會保障覆蓋范圍逐步擴大，社會保障標準逐步提高，社會保障管理服務水平不斷提高。同時，我們逐年加大公共財政在公共服務體系建設方面的投入力度，為服務型建設提供了物質(zhì)保障。
2011年十一屆全國人大第四次會議通過的《“十二五”規(guī)劃綱要》的第八部分專門對加強社會建設、建立健全基本公共服務體系作了部署，要求今后五年在基本公共服務建設方面要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化?！币虼?，在當前和今后一段時期，我國政府提供基本公共服務要實現(xiàn)三個目標：一是廣覆蓋，使基本公共服務覆蓋城鄉(xiāng)全體公民；二是促均等，即逐步實現(xiàn)基本公共服務的均等化，消除基本公共服務領域的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別和不同階層、不同人群之間的差別；三是上水平，基本公共服務水平不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高而不斷提高。
（三）基本公共服務的投入力度應與政府財政能力相適應
政府提供基本公共服務，必須有相應的財政能力作保障。馬克思在《哥達綱領批判》中特別重視這個問題。他所說的滿足共同需要的社會扣除，實質(zhì)上指的就是就是現(xiàn)在的政府財政投入。而且，馬克思還特別指出，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等，和現(xiàn)代社會比起來，這一部分將會立即顯著增加，并將隨著新社會的發(fā)展而日益增加。
黨的十六大以來，我們逐年加大了基本公共服務的財政投入。例如，在“十一五”期間，政府公共服務的財政支出力度逐年加大。五年全國財政教育支出累計4.45萬億元，年均增長22.4%。全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務教育，所有適齡兒童都能“不花錢、有學上”。加快實施國家助學制度，財政投入從2006年的18億元增加到2010年的306億元，共資助學生2130萬名，還為1200多萬名義務教育寄宿生提供生活補助。全面建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，惠及12.67億城鄉(xiāng)居民。同時，大力加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設。國家財政安排專項資金，改造和新建2.3萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1500所縣醫(yī)院、500所縣中醫(yī)院和1000所縣婦幼保健院，建立了2400所社區(qū)衛(wèi)生服務中心。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設取得突破性進展，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，實施養(yǎng)老保險關系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，年均增長10%，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點覆蓋24%的縣。最低生活保障制度實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立，社會福利、優(yōu)撫安置、慈善和殘疾人事業(yè)取得新進展。全國社會保障基金積累7810億元，比五年前增加5800多億元。
［6］但是，與國際水平相比，我們的基本公共服務支出占整個公共財政支出的比例仍然偏低。例如，2007年，我國教育、醫(yī)療和社會保障三項支出占政府總支出的比重總和為29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000～6000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點。其中，醫(yī)療支出比重分別低4.7和8.2個百分點，社會保障支出比重分別低9.9和18.3個百分點。政府公共服務投入不足，既抑制了居民消費，影響了內(nèi)需的擴大，又嚴重制約了政府職能轉(zhuǎn)變，降低了政府基本公共服務效能。為使政府積極有效地履行基本公共服務職能，必須改革財政體制，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。
首先，要按照中央關于“更加注重公共服務”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系”的要求，加大基本公共服務的財政投入力度，較大幅度增加用于改善民生和社會事業(yè)的公共財政支出的比重，使基本公共服務的財政投入水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，達到人均GDP同等水平國家的基本公共服務水平。
其次，要按照推進基本公共服務均等化的要求，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務的財政投入，提高農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)基本公共服務水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間基本公共服務的差距。
再次，要按照事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，在財政轉(zhuǎn)移支付上要增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，減少專項支出的比例，通過加強基層政府財力來保障基層政府提供基本公共服務的水平。
