中央與地方之間的適當分工是現(xiàn)代政府治理的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。我國政府管理體制主要是以分級管理或?qū)俚毓芾頌榛A(chǔ)的，在實踐過程中采取“雙重領(lǐng)導”體制：上級主管部門負責管理業(yè)務(wù)“事權(quán)”，地方政府負責管理“人、財、物”，且納入同級紀檢部門和人大監(jiān)督。從1987年1月《海關(guān)法》頒布實施開始，海關(guān)系統(tǒng)率先正式確立了垂直管理體制。作為對地方政府公共管理職權(quán)范圍不斷擴張的回應(yīng)，中央或省以下垂直管理不斷擴展，許多人都寄望垂直管理克服地方公共治理中的各類問題。
垂直管理體制改革利弊考
垂直管理體制的初衷是強化中央政府權(quán)威，既包括政令的執(zhí)行，也包括中央對地方的監(jiān)督。首先，強化中央政府的權(quán)威最明顯的意圖是確保政令暢通，提高行政效率。地方政府公共管理過程更多地受到本地利益影響，有時會帶來地方與中央、地方與地方之間的利益沖突。垂直管理可以幫助各系統(tǒng)擺脫屬地政府利益動機的干擾，從整個國家和社會的公共利益需求出發(fā)制定公共政策。其次，中央政府對公共事務(wù)的直接管理，意在減少垂管系統(tǒng)對屬地政府在“人、財、物”方面的依附，加強系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督，從而防范與克制腐敗。垂直管理在促進行政效率方面的積極意義是不容質(zhì)疑的。從已有的實踐來看，前期改革的核心內(nèi)容之一是放權(quán)地方政府、激發(fā)市場活力。隨著地方政府之間發(fā)展競爭日益激烈，地方政府不斷“因地制宜”突破中央政府政策底線以謀求區(qū)域競爭優(yōu)勢。公共管理的區(qū)域差異過于懸殊而統(tǒng)一性不足，地方保護主義盛行必然導致市場分割和無序競爭，最后是公共利益和公共精神碎片化。在這種背景下，中央政府通過垂直管理回收公共權(quán)力與公共資源，重建統(tǒng)一的市場與秩序，整合社會資源服務(wù)于更廣泛的公共利益目標。垂直管理有效克服了地方政府發(fā)展競爭中的權(quán)力摩擦與利益沖突，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的條件下重新確定了中央與地方之間的合理分工。
但是，垂直管理體制卻不能保證公共權(quán)力規(guī)范、廉潔地運行。強化垂管系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的本意是以強化權(quán)力集中來克服權(quán)力運行過程中的偏差，包括腐敗問題。相對獨立的垂管系統(tǒng)排除了來自屬地政府的外部干擾，在系統(tǒng)內(nèi)部，下級公務(wù)人員對上級行政官員負責，接受其監(jiān)督，直至最高行政長官對中央政府負責。紀檢監(jiān)察機構(gòu)以派駐的形式對垂管系統(tǒng)特別是其領(lǐng)導者加以監(jiān)督。脫離了屬地黨委、政府、人大等部門的制約之后，垂管系統(tǒng)所面臨的監(jiān)督部門減少為系統(tǒng)內(nèi)上級部門和紀檢監(jiān)察駐派機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。很顯然，垂直管理強化內(nèi)部監(jiān)督是以削弱外部監(jiān)督為代價的，其監(jiān)督制度設(shè)計的實質(zhì)是集中公共權(quán)力、排斥外在干預以實現(xiàn)更有力的內(nèi)部監(jiān)管。該思路背后不可避免地伴隨著這樣的風險：權(quán)力集中并且封閉運行為腐敗與濫權(quán)提供了可能;單方面地強化內(nèi)部監(jiān)督而忽視了外部監(jiān)督對權(quán)力的制衡力量實質(zhì)上放寬了對公共權(quán)力的監(jiān)督與制約。
監(jiān)督缺陷導致腐敗頻發(fā)
因為垂直管理體制在權(quán)力監(jiān)督方面的先天缺陷，垂管系統(tǒng)各類腐敗案件時有發(fā)生。與一般貪腐案件相比，垂管系統(tǒng)的腐敗案件整體上表現(xiàn)如下特點：
第一，系統(tǒng)性集體腐敗。垂管系統(tǒng)內(nèi)部層層對上負責，形成強勢領(lǐng)導與忠誠追隨者的利益集團。領(lǐng)導者的職業(yè)操守與價值取向?qū)φ麄€組織文化產(chǎn)生決定性的影響。如果系統(tǒng)內(nèi)主管官員涉及貪腐，往往上行下效。與其它系統(tǒng)個別腐敗分子“單打獨斗”不同，垂管系統(tǒng)往往出現(xiàn)一個腐敗官員帶動一個系統(tǒng)自上而下的集體腐敗。原鐵道部部長劉志軍在任時大權(quán)獨攬，培植了一批自己的親信。案發(fā)后，鐵路系統(tǒng)先后又有數(shù)位局級干部落馬。
第二，封閉的“獨立王國”里分贓。垂管系統(tǒng)對外相對封閉，通過發(fā)展附屬事業(yè)單位實現(xiàn)各類公共服務(wù)自給自足，盡量減少對其它行業(yè)系統(tǒng)的依賴。垂直管理體制賦予垂管系統(tǒng)權(quán)力運行的獨立地位，擺脫了黨委、政府、人大、政協(xié)的約束;一些部門還利用行業(yè)發(fā)展的專業(yè)性拓寬與外界之間的信息不對稱，規(guī)避新聞傳媒及社會輿論方面的監(jiān)督。垂管系統(tǒng)的封閉性排斥了橫向權(quán)力制約機制，內(nèi)部分贓式的腐敗便有機會大行其道。比如，河北省國稅局原副巡視員李兆昌，安排一家十幾人進入稅務(wù)系統(tǒng)上班，把國稅變成了“家天下”。
第三，腐敗潛伏期較長。因為垂管系統(tǒng)權(quán)力集中、封閉獨立，腐敗分子恣意濫權(quán)的行為往往不容易被外界察覺，而系統(tǒng)內(nèi)部既得利益集團結(jié)構(gòu)嚴密，內(nèi)部揭發(fā)的可能性也被大大降低。垂管系統(tǒng)的腐敗可以較長時間潛伏，最終養(yǎng)虎為患，給系統(tǒng)公共管理乃至整個社會的秩序帶來很大的沖擊。
概括起來，垂管系統(tǒng)的腐敗往往影響更為惡劣，偵破更為困難。其原因不外乎兩條，一是權(quán)力過于集中;二是獨立封閉，缺少外部監(jiān)督。
治理垂管系統(tǒng)腐敗的制度設(shè)計
治理垂直管理系統(tǒng)的腐敗就是要利用垂直管理的效率優(yōu)勢而避免其腐敗風險，在不改變垂管系統(tǒng)獨立運行的前提下，探索克制垂管系統(tǒng)腐敗的制度機制。針對垂管系統(tǒng)腐敗的特點與體制根源，治理垂管系統(tǒng)腐敗的制度設(shè)計可以包括三個層面：
首要的是建立權(quán)力制衡機制。公共權(quán)力運行絕對化、集中化必然伴隨貪瀆腐敗的風險，所以推行垂直管理的同時一定要加強權(quán)力的制約。垂直管理固然可以強化中央政府權(quán)威，改進行政效率，但是完全排斥外部監(jiān)督的做法顯然不可取。垂直管理系統(tǒng)公共權(quán)力可以擺脫地方政府的干擾，獨立運行以提高執(zhí)行的統(tǒng)一與效率，這與垂管系統(tǒng)接受屬地公共部門及社會橫向監(jiān)督并不矛盾。地方人大、政協(xié)可以通過民主監(jiān)督的形式約束垂管系統(tǒng);司法機構(gòu)在法制健全的前提下可以針對垂直管理系統(tǒng)的運行展開司法監(jiān)督，如德國在憲法中對中央垂直管理機構(gòu)的設(shè)置和人員管理作出了直接規(guī)定，垂直管理機構(gòu)在編制、經(jīng)費、人事等方面均受到法律的有力約束;NGO、新聞傳媒以及網(wǎng)絡(luò)輿論也可以監(jiān)督垂直管理系統(tǒng)的權(quán)力運行，不過這一途徑對信息來源依賴程度較高。
其次是建立信息公開機制。獨立運行并非注定伴隨腐敗，讓公共權(quán)力透明運行是防止腐敗的根本出路之一。如果可以明確垂直管理系統(tǒng)公共信息產(chǎn)權(quán)，建立規(guī)范的信息公共制度，讓公共權(quán)力在透明的環(huán)境的獨立運行同樣也可以實現(xiàn)垂直管理系統(tǒng)的廉潔高效。信息公開的關(guān)鍵部分包括行政審批、涉及公共利益的重大決策(涉密的除外)、干部選拔任用、三公消費、公務(wù)員財產(chǎn)申報等相關(guān)信息的公開。
最后是改進監(jiān)督體制。這里主要是指紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制改革。相對于原有屬地管理(分級管理)體制，垂直管理的一個重要變化是將雙重領(lǐng)導體制改革為上級直接領(lǐng)導的單一領(lǐng)導體制。與之相對應(yīng)的，紀檢監(jiān)察組織在垂管系統(tǒng)的派駐機構(gòu)也應(yīng)該施行單一領(lǐng)導，以垂直管理的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)匹配海關(guān)、鐵路等垂管系統(tǒng)。建議以后僅設(shè)立中央和省(市、區(qū))兩級紀檢監(jiān)察機構(gòu)，實行省(市、區(qū))以下垂直，省(市、區(qū))以下的紀檢監(jiān)察機構(gòu)，無論是政府部門內(nèi)部的，還是下級政府的，都是派出機構(gòu)，都按照派駐機構(gòu)改革的思路進行改革。紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的“人、財、物、事”全部脫離駐在部門，確保紀檢監(jiān)察獨立的監(jiān)督地位，由同一個內(nèi)部同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠慨愺w監(jiān)督，實現(xiàn)公共權(quán)力的真正制約。
(作者為北京航空航天大學公共管理學院教授;清華大學公共管理學院博士后)注：本文為《人民論壇》雜志原創(chuàng)文章，網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載請為作者署名并注明“來源：《人民論壇》雜志”字樣。書面轉(zhuǎn)載請聯(lián)系010-65363752或郵件至rmlt@rmlt.com.cn。
