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“城中村”改造中的土地制度創(chuàng)新可以成為解決流動人口住房問題的新思路。 / 本報記者 鄺陽升 攝

在有效改造基礎設施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服務水平的基礎上，繼續(xù)發(fā)揮“城中村”地段為城市低收入階層和外來流動人口提供廉價優(yōu)質住房的作用，最終建立政府、原土地權利人、外來人口、乃至地產開發(fā)商多方的利益均衡。

今年以來，戶籍制度改革被政府提上重要日程。日前，國務院發(fā)展研究中心提出戶籍改革新思路：高門檻一次性—低門檻漸進式。國家發(fā)改委也提出將在全國逐步實行居住證制度。這些思路和措施，如果能夠得到有效實施，顯然有助于我國大量農村流動人口從農民轉化為市民，有助于城市化過程健康發(fā)展。戶籍制度改革中最難解決的問題是流動人口的住房問題。尤其是目前房價水平使絕大部分流動人口在城市購房定居基本上成為天方夜譚；而另一方面，依靠地方政府大規(guī)模提供廉租房和公租房給高達兩億的流動人口也幾乎不可能。怎么辦？“城中村”改造中的土地制度創(chuàng)新可以成為解決流動人口住房問題的新思路。

一個思路是在城中村改造中借鑒美國、日本、中國臺灣等的土地“增值溢價捕獲”、“區(qū)段征收”、“市地重劃”等各種成功經驗，為城中村改造提供新的政策工具，在有效改造基礎設施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服務水平的基礎上，繼續(xù)發(fā)揮“城中村”地段為城市低收入階層和外來流動人口提供廉價優(yōu)質住房的作用，最終建立政府、原土地權利人，外來人口、乃至地產開發(fā)商多方的利益均衡。

所謂“區(qū)段征收”，是指政府征收一定區(qū)域內的土地并重新加以規(guī)劃整理后，除政府留下一部分土地用作基礎設施建設，一部分公開拍賣以償還開發(fā)費用外，其余建設用地的使用權和開發(fā)權返還給原土地權利人；而“市地重劃”，是根據城市發(fā)展趨勢將部分城市規(guī)劃區(qū)域內、或城鄉(xiāng)結合部及邊緣地區(qū)雜亂不規(guī)則的地塊和畸零細碎、不合經濟使用的地塊依據法令加以重新整理，交換分合，并配合公共設施，改善道路、公園、廣場、河川等，使各幅土地成為大小適宜，形式方正，具備一定規(guī)格的地塊，然后再分配予原土地權利人。上述手段，可以促使城市土地得到更經濟合理的利用，進而形成井然有序的都市。我國臺灣的經驗表明，這些措施可以成功地解決政府公共建設的補償難題，土地權利人亦可獲得原地補償，享有公共設施完善、生活質量提升、土地增值等多重開發(fā)利益，公私各蒙其利。

進一步說明下臺灣的模式。假設某個地塊的城中村有100畝土地，有200戶原住村民，每家有一片宅基地。政府在城中村改造過程中，可以直接與村集體以及村民進行談判，要求對方無償給出部分土地，比如45畝土地交給政府，政府就可以開始“區(qū)段征收”、“市地重劃”的操作。比如，在政府拿走的45畝土地中，可以用30畝土地用作城中村的基礎設施建設，剩下的15畝公開拍賣以償還基礎設施的開發(fā)費用。如是，政府可以不用另外開支，就實現了城中村的基礎設施改造和市容改善。

上述模式中，村集體和村民之所以愿意無償交給政府45畝土地，是因為剩下的55畝土地雖然在這個過程中也被轉為國有土地，但政府把這55畝土地的開發(fā)權交給了村集體和村民，并以后者為主導，配合開發(fā)商、銀行等機構進行再開發(fā)。而村集體及村民所獲得的這55畝土地的價值，由于兩個原因，會超過原來未改造前100畝土地的價值。首先，正是因為政府進行了前述的基礎設施改造，大大提高了這50畝土地的價值；其次，在城中村改造的過程中，政府可以通過城市規(guī)劃手段，適當提高這個地段的容積率，比如這55畝土地的開發(fā)中，可以建設高層住宅，而不是原來城中村的低層住宅，這必然進一步提升這55畝地段的價值。與此同時，政府完全可以要求這些城中村居民在重新開發(fā)他們所獲得的55畝地時，不能建設商品房，而只能建設面向廣大低收入群體的出租房。這樣，就可以在城市規(guī)劃限制的基礎上，通過市場機制、而不是政府提供的方式，有效解決城市低收入人口和外來流動人口的居住問題。一旦這種改造模式獲得政府認可，在城中村推廣，城市出租房的供給就會增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供應廉租房的房租水平。地方政府也就不需再大規(guī)模地進行廉租房或者公租房建設了。

總體來看，通過上述方式進行城中村基礎設施改造，可以大大提高被改造地段的土地價值，而這個新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有權利所有人之間合理分配，從而形成一個經濟學上的“帕累托改進”，特別是城中村原有土地權利人即使放棄了其部分土地用于基礎設施改進和政府拍賣，其剩余土地的價值還是高于未改造前的全部土地價值。比如，在上述案例中村民獲得的55畝土地上蓋好出租屋后可以在原有200戶農民之間進行平均分配，每戶就可能獲得多套出租屋，農民獲得了可以形成未來穩(wěn)定收入的資產。城中村村民將會非常歡迎這種改造模式，不僅不會阻礙政府拆遷，而且會大力配合，這樣就使得城中村的改造速度大大加快，不僅可以大大提升本地經濟增長速度，而且可以大大減少社會矛盾。

更有意思的是，由于城中村改造中政府可限定房屋開發(fā)只能用于出租房建設，并通過提高容積率增加了出租房屋供給，這就在很大程度上保障甚至改善了城市低收入人群和外來流動人口的居住情況。特別通過上述市場機制為外來人口提供較為便宜的住房，也為未來的戶籍制度改革突破創(chuàng)造了條件。比如，政府可以考慮在這些小區(qū)附近增設一些公立學校，吸收外來流動人口子女入學。當流動人口的住房和子女就學問題解決后，城市的戶籍制度改革也就實現了突破。

在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基礎設施改造，而且可以在城中村改造過程中抽取一些與土地開發(fā)，房地產建設相關的稅費，當這些改造完成，全部土地都變成國有土地后，農民在那55畝留用土地上開發(fā)的住宅也就變成大產權，地方政府完全可以通過征收出租屋管理費或所得稅，或者在未來征收物業(yè)稅，而擁有多套出租屋的城中村的村民由于獲得了多套房屋大產權，繳稅并不是什么困難的事情。如是，政府就可以逐漸從依靠土地出讓金的城市發(fā)展模式轉向依靠物業(yè)稅的城市發(fā)展模式。從中央政策來看，以物業(yè)稅作為城市建設開發(fā)主體稅收的模式，是我國未來地方財政改革的發(fā)展方向，但在此之前，產權問題須得到法律的明確。從城中村改造開始推行物業(yè)稅征收，也許就是實現這種上述改革目標的一個關鍵突破口。

（作者系中國人民大學教授、芝加哥大學經濟學博士）