備受爭議的機(jī)場建設(shè)費(fèi)仍將被續(xù)征。財(cái)政部近日發(fā)布通知規(guī)定，從2011年1月1日至2015年12月31日，繼續(xù)征收機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)。該通知同時(shí)明確，繼續(xù)保留首都機(jī)場、白云機(jī)場、美蘭機(jī)場三家上市機(jī)場以機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)安排補(bǔ)貼作為企業(yè)收入的政策，每年補(bǔ)貼額不低于各機(jī)場當(dāng)年機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)收入的40%。
自1992年開始征收至今，機(jī)場建設(shè)費(fèi)被計(jì)劃行政劃撥與市場化經(jīng)營雙重角色裹挾著，在詬病聲中我行我素地前行。作為一項(xiàng)財(cái)政非稅收入，以支持機(jī)場運(yùn)營為目標(biāo)的機(jī)場建設(shè)費(fèi)最終流向了何處，也一直是未有明確披露。機(jī)場建設(shè)費(fèi)長期“欠理”征收不僅僅強(qiáng)化了公眾的反感情緒，更為重要的是，機(jī)場建設(shè)費(fèi)所帶來的“旱澇保收”并非彌補(bǔ)機(jī)場融資缺口的良策，只有充分調(diào)動(dòng)市場活力、完善激勵(lì)機(jī)制，機(jī)場建設(shè)資金難題才可能真正被解決。
如果以非競爭性與非排他性兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)尺衡量，機(jī)場顯然屬公共產(chǎn)品的范疇，由此決定了機(jī)場運(yùn)作應(yīng)由政府部門的財(cái)政資金買單，而這也是機(jī)場建設(shè)費(fèi)誕生的原因。但相形美國機(jī)場征收的國際抵港離港稅等稅種，國內(nèi)機(jī)場則“避繁就簡”地選擇了征費(fèi)路徑。因?yàn)檎鞫愐ㄟ^全國人大審批，相關(guān)程序及稅率也要幾經(jīng)復(fù)議而定；征費(fèi)則大不相同，目前我國尚無《征費(fèi)法》的約束，行政部門往往對費(fèi)率與其流向有較大的決定權(quán)。也正因此，機(jī)場建設(shè)費(fèi)征收以來幾經(jīng)變更，從15元到100元不等的非固定稅率到如今國內(nèi)航班均為50元的固定費(fèi)率，皆由行政部門自行決定。據(jù)此測算，中國民航2009年的旅客運(yùn)量為2.3億人次，以每人次征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)50元計(jì)，全年共收入機(jī)場建設(shè)費(fèi)115億元。而這筆收費(fèi)并非直接交由機(jī)場用于建設(shè)。根據(jù)規(guī)定，機(jī)場建設(shè)費(fèi)一半上交國家財(cái)政，再返還民航總局用于機(jī)場補(bǔ)貼；另一半則留給地方政府做機(jī)場建設(shè)的投資，大多由地方發(fā)改委統(tǒng)一管理。從1992年開征至今，近20年間巨額的收費(fèi)究竟有多少切實(shí)用于機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幾乎從未有權(quán)威審計(jì)公告給予披露，資金使用存在巨大的監(jiān)管缺位問題。
機(jī)場建設(shè)費(fèi)最終成為了財(cái)政非稅收入，在信息不透明語境下難免被指有灰色成分，而其中明確下?lián)芙o機(jī)場的部分也有悖市場邏輯。實(shí)際上，我國機(jī)場大多以企業(yè)實(shí)體的形式運(yùn)作，而一些旅客使用最頻繁的大型機(jī)場已經(jīng)上市成為公眾公司，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，為投資者提供回報(bào)當(dāng)成為其中應(yīng)有之義。但是，機(jī)場卻可以坐享巨額機(jī)場建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼，且可以列入收入粉飾報(bào)表。首都機(jī)場披露報(bào)表顯示，去年上半年獲得的機(jī)場建設(shè)費(fèi)收入為4.45億元，分別占公司收入總額和稅后利潤的16.2%和222.5%?？梢姡瑱C(jī)場建設(shè)費(fèi)成為了首都機(jī)場當(dāng)期實(shí)現(xiàn)盈余的“股肱之臣”。由此計(jì)算而得的業(yè)績并不能說明公司自身的的經(jīng)營水平，只能說明機(jī)場在市場外殼下享受財(cái)政支持的畸形狀況。而對于廣大旅客而言，在市場體系下其繳納的機(jī)場建設(shè)費(fèi)可能有兩種解釋：其一，付費(fèi)購買服務(wù)。但就生活中的常識(shí)看來，從未曾聽說入住賓館者要繳納賓館建設(shè)費(fèi)、飯店用餐者須繳納飯店建設(shè)費(fèi)，既然機(jī)場未提供額外的專項(xiàng)服務(wù)，那么“購買”無從談起。其二，投資。從資本角度講，只要廣大乘客參與投資、無論份額多少，均應(yīng)享有收益權(quán)和信息知曉權(quán)，但實(shí)際上廣大乘客均未享受到這些權(quán)利，且經(jīng)過統(tǒng)籌下?lián)芎蟮臋C(jī)場建設(shè)費(fèi)也未計(jì)入股本。
機(jī)場建設(shè)費(fèi)跨界行政與市場，無法尋到讓人信服的定位與落腳。更為關(guān)鍵的是，征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)的初衷反而可能滋生惰性，綁縛了機(jī)場的市場生機(jī)。數(shù)據(jù)顯示，香港機(jī)場的非航空主業(yè)收入可以占到60%，而上海機(jī)場卻只有30%。管理經(jīng)驗(yàn)滯后、技術(shù)與品牌效益缺失，成為大陸機(jī)場普遍存在的積弊。行政部門一味的資金支持正如同父母對子女的溺愛之舉，難以培養(yǎng)出自強(qiáng)不息的品格與志氣。其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)中，機(jī)場建設(shè)資金缺口的彌補(bǔ)絕非行政劃撥一條路可走，包括機(jī)場直接上市融資、主管部門設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)基金資本化運(yùn)作、與社會(huì)資本簽訂BO T特許協(xié)議等均是可議之策。而且，這些市場融資窗口還提升了機(jī)場危機(jī)意識(shí)，可以倒逼機(jī)場潛心學(xué)習(xí)和思考，提高經(jīng)營“造血”能力，是為盤活機(jī)場資本的根本之策。
機(jī)場建設(shè)費(fèi)是一筆典型的糊涂賬，更加是機(jī)場建設(shè)市場活力不振的“糖衣炮彈”。無論于法于理、于公眾利益而言，機(jī)場建設(shè)費(fèi)都不應(yīng)該繼續(xù)再無理由征收下去了。
(作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)
- 2007-10-12機(jī)場建設(shè)費(fèi)到底要續(xù)征到何時(shí)？
