中國現(xiàn)代預(yù)算制度本是舶來品。甲午戰(zhàn)爭后，曾擔(dān)任駐日公使館參贊的黃遵憲在其《日本國志》中最早介紹了預(yù)算制度，他說，日本將一年的收支“一一遍告于眾，名曰預(yù)算”，“其征斂有致，其出納有程，其支銷各有實(shí)數(shù)，于預(yù)計(jì)之?dāng)?shù)無所增，于實(shí)用之?dāng)?shù)不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。這個(gè)簡短的介紹觸及了現(xiàn)代預(yù)算制度的核心：作為未來年度的政府所有收支計(jì)劃，它由民意機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)依法審議批準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，接受監(jiān)督和制約。這種制度與中國歷史上的度支制度是根本不同的：歷史上的度支制度體現(xiàn)的是皇帝意志，是秘密財(cái)政，而現(xiàn)代預(yù)算則體現(xiàn)人民意志，是民主財(cái)政陽光財(cái)政。
西方現(xiàn)代預(yù)算制度一經(jīng)傳入，就引起強(qiáng)烈關(guān)注，國內(nèi)很快形成建立預(yù)算制度的輿論。清政府實(shí)行新政的措施中也包括建立預(yù)算制度，而擬議中的預(yù)算必須公開透明，是當(dāng)時(shí)朝野的共識(shí)，就連遠(yuǎn)離政治中心的江西德化縣的縣令昌壽，也認(rèn)為“預(yù)算決算均刊刷表冊(cè)，散之民間，榜之通衢，使舉國之民皆知公家無私財(cái)，無冗費(fèi)。國用不足，稍議加賦，民不以為苛”。
在建立預(yù)算制度的改革中，清政府頒布的指導(dǎo)地方改革的《府廳州縣地方自治章程》第389條規(guī)定：“預(yù)算議決之后，由府廳州縣長官申請(qǐng)督撫核準(zhǔn)，咨報(bào)民政部度支部存案，并于地方榜示公眾”。而筆者看到的1910年商務(wù)印書館出版的《府廳州縣地方自治章程箋釋》中對(duì)于這一條解釋說：“其須榜示公眾者，以議事會(huì)雖代表民意而為議決，而其果屬于民意與否，不可不質(zhì)之輿論也。且府廳州縣之民，出費(fèi)以治事，而于其費(fèi)之用法不能與知，則非所以鼓舞其政治趣味，而維持自治職之信用也。故必采公眾主義焉！”誰能想到，這是100年前皇帝統(tǒng)治時(shí)期人們的看法!他們對(duì)于預(yù)算公開的意義的認(rèn)識(shí)，在今天看來也是非常到位、精準(zhǔn)甚至仍然是超前的。
在朝野的共同推動(dòng)之下，1910年，清朝試辦并公布了宣統(tǒng)三年即1911年的預(yù)算。這是中國歷史上第一份現(xiàn)代意義上的預(yù)算，盡管當(dāng)年革命爆發(fā)，滿清滅亡，但是，它開啟了中國現(xiàn)代預(yù)算的先河。
民國建立后，對(duì)預(yù)算制度的探索一直在進(jìn)行，當(dāng)然，政局動(dòng)蕩，國家多事，民國時(shí)期的預(yù)算制度總是不能走上正軌。但是，從一些史料可以看出，民國時(shí)期的預(yù)算做到了面向公眾，公開透明。湯太兵先生在《清末民初寧紹地區(qū)縣自治財(cái)政結(jié)構(gòu)與運(yùn)行》中說，在清末民初的縣自治改革中，浙江的余姚、鄞縣等縣財(cái)政一改千年家長制范疇，呈現(xiàn)了近代財(cái)政的特點(diǎn)，這要?dú)w功于建立了預(yù)決算制度，實(shí)行了陽光財(cái)政，增加了透明度，各縣預(yù)決算都“榜示公眾”或“布告之”，讓老百姓知情的。
到了1935年，民國政府又制定了各縣市辦理預(yù)算的具體辦法，其中明確規(guī)定：“縣市地方預(yù)算核定后由縣市政府印刷多份公布城鄉(xiāng)，并在當(dāng)?shù)匕l(fā)行或銷售之報(bào)紙披露全文，俾人民一體周知”，從制度上保證地方預(yù)算必須向公眾公開。當(dāng)然，紙面上的規(guī)定不一定能夠在實(shí)踐中不折不扣地得到落實(shí)，但是制度的存在一定有助于預(yù)算的公開透明，則是完全可以肯定的。
可惜的是，預(yù)決算制度公開透明的探索實(shí)踐在后來完全被逆轉(zhuǎn)。1951年，中央人民政府頒布的《保守國家機(jī)密暫行條例》明確規(guī)定，國家財(cái)政計(jì)劃，國家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)均屬于國家機(jī)密事項(xiàng)，不得泄露。從此，政府預(yù)算決算就完全不為社會(huì)所知了。雖然1989年5月1日起施行《保密法》的時(shí)候就廢止了《保守國家機(jī)密暫行條例》，但此后各級(jí)政府仍然長期將預(yù)算案當(dāng)成國家秘密，國家秘密成為拒絕公開透明的尚方寶劍。前幾年一些公民要求政府公開預(yù)算案時(shí)，各地政府部門堂而皇之的理由就是預(yù)算案是國家秘密，不能公布。就是在2008年《國務(wù)院信息公開條例》實(shí)施，規(guī)定預(yù)算報(bào)告屬于可以向社會(huì)公開的事項(xiàng)之后，一些地方政府仍然顧左右而言他。
在近百年前，信息傳播還十分落后的時(shí)候，預(yù)算決算被公布在墻壁上、報(bào)紙上、傳單上、黑板上，滿足人們知情權(quán)。今天，在高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代通信傳媒技術(shù)面前，如果預(yù)算仍然被鎖在保險(xiǎn)柜中，拒絕人們知曉，那真是新時(shí)代的天方夜譚。
好在從去年開始，政府預(yù)算公開邁出了一步，國務(wù)院一些部委公布了部門預(yù)算。雖然這些預(yù)算相當(dāng)粗略，但畢竟打開了門縫，透出了曙光。一個(gè)世紀(jì)，一個(gè)輪回，但愿這一輪預(yù)算公開能夠真正實(shí)現(xiàn)百年來國人期盼陽光財(cái)政的夢想。
