社會救助的法治化，將促成社會救助行為從行政主導(dǎo)到權(quán)利主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，使公民能夠通過規(guī)范的法律保障得到救助，政府的救助行為也會得到系統(tǒng)規(guī)范。

日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，要以法治方式推進(jìn)社會救助制度建設(shè)，抓緊把已有的成功做法上升為法規(guī)制度，既防“冷漠病”又不“養(yǎng)懶漢”。毫無疑問，在中國社會救助制度建設(shè)進(jìn)程中，這是具有里程碑意義的一項重大決策。

社會救助、社會保險和社會福利，是我國社會保障制度的三個基本支柱。自1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以來，我國先后建立起了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、孤兒基本生活保障制度、高齡津貼制度、災(zāi)害救助制度、五保供養(yǎng)制度、流浪乞討人員社會救助制度等，僅城鄉(xiāng)低保和五保制度覆蓋的貧困人口就超過了8000萬人。如果再看中央和地方社會救助與自然災(zāi)害救濟(jì)費的財政預(yù)算增幅，據(jù)2013中國民政統(tǒng)計年鑒，已經(jīng)從十多年前的幾十億元增加到了2012年的2029.5億元，增幅驚人。與此同時，十多年來，慈善事業(yè)的社會捐贈也從每年幾十億元增加到了每年上千億元左右。不可否認(rèn)，社會救助方面取得的成就是我們社會保持和諧穩(wěn)定的重要因素。

但也必須看到，我國的社會救助制度建設(shè)最大的缺陷，是沒有一部社會救助法，也沒有一部慈善法。不久前，安徽某地以“對其他人不公平”為由，叫停網(wǎng)友對3戶困難病人的募捐行為，讓人大呼荒唐。這雖是一個特殊事件，但也和社會救助的立法缺位有一定關(guān)系。許多國家的經(jīng)驗證明，社會救助法和慈善法，一個規(guī)范政府行為，一個動員并規(guī)范社會力量參加救助，具有重要的制度性保障功能。尤其在我國頒布社會保險法以后，社會救助立法缺失帶來的問題日益突出，社會救助與社會保險之間的銜接缺乏法治保障。

由于制度缺失，包括大病救助在內(nèi)的許多社會救助在全國還存在很大不平衡，不少地方貧困救助面偏窄，有些地方下達(dá)貧困救助指標(biāo)，控制人數(shù)。此外，由于缺乏法律規(guī)定，整個社會對救助政策也難以有統(tǒng)一認(rèn)識，有人片面理解“輸血救助”，也有人過分強(qiáng)調(diào)“造血功能”和“不養(yǎng)懶漢”原則，對本該實施的緊迫救助漠然處之。而慈善缺乏立法，也難以規(guī)范捐贈行為。此次國務(wù)院常務(wù)會議提出以法治方式推進(jìn)社會救助制度建設(shè)，必將大大加快社會救助的立法進(jìn)程。更為關(guān)鍵的是，社會救助的法治化，將促成社會救助行為從行政主導(dǎo)到權(quán)利主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，使公民能夠通過規(guī)范的法律保障得到救助，政府的救助行為也會得到系統(tǒng)規(guī)范。

社會救助制度的法治化，也會對公益慈善事業(yè)產(chǎn)生較大促進(jìn)。根據(jù)不少國家的經(jīng)驗，公益慈善事業(yè)既包含款物的捐贈，也有志愿服務(wù)，還有大量的專職社會服務(wù)人員。如果能夠通過社會救助立法開發(fā)這一豐富資源，我國的很多社會問題都會得到較為妥善的解決，社會建設(shè)水平也會得到較大提升。

社會救助制度的法治化，既是政治過程，也是社會發(fā)育的過程，既需要各級政府總結(jié)多方面的經(jīng)驗，進(jìn)一步完善社會救助行政管理機(jī)制和預(yù)算管理辦法，更需要社會與政府之間的積極互動，促成我國法治型城鄉(xiāng)社會救助體系盡快確立。

（作者為北京師范大學(xué)中國公益研究院院長）