2月7日，春節(jié)長假結(jié)束后的第一個(gè)工作日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議作出重要決定，在已基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持基本一致。這是我國在養(yǎng)老制度改革上第一次將城鄉(xiāng)居民一并考慮的實(shí)質(zhì)性舉措，也是中央政府在民生工程建設(shè)上送出的一個(gè)“大禮包”。

說起我國目前的基本養(yǎng)老制度，現(xiàn)在受詬病最多的便是對(duì)退休人員區(qū)別不同身份，按企業(yè)單位退休和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休兩個(gè)不同的途徑實(shí)行有區(qū)別的退休政策，后者的退休待遇明顯高于前者，以至形成了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的“雙軌制”?！半p軌制”使退休人員享受的養(yǎng)老待遇出現(xiàn)了明顯的不公平，引起了人數(shù)廣泛的退休職工的強(qiáng)烈不滿。最近幾年，國家也在積極進(jìn)行這方面的改革，持續(xù)多年提高企業(yè)退休者的養(yǎng)老待遇，現(xiàn)在兩者的養(yǎng)老待遇差別已經(jīng)有所縮小。

但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”只是說出了城鎮(zhèn)居民退休制度上的不公平，并未將農(nóng)村居民所存在的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題包括進(jìn)去。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的政策是根本不同的，前者主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自行解決，不像城市居民那樣有社保基金兜底，實(shí)際上被排除在制度保障之外，因此他們得到的養(yǎng)老金更低，很多農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，老人基本上只能依賴子女養(yǎng)老。從這一點(diǎn)上來說，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題不只是“雙軌制”，而是更為嚴(yán)重的“多軌制”，它是我國城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)居民享受權(quán)利不公平在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上的一種反映。

將農(nóng)村居民排除在基本養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)之外，其根源在于我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)分治制度，政府在考慮民生保障時(shí)，其目標(biāo)對(duì)象往往只是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民則被視為可以自給自足來滿足生存而被忽略。實(shí)際上，中國的農(nóng)民解決了世界上人口最多國家的吃飯問題，為社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了最為基礎(chǔ)的條件，但他們的基本權(quán)益在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期通過“人民公社”制度被剝奪。在改革開放以后，農(nóng)村居民的基本權(quán)益保障有了很大的提高，但其應(yīng)該享受的由政府所提供的民生基本保障仍然嚴(yán)重低于城鎮(zhèn)居民。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院去年6月發(fā)表的一份報(bào)告說，在我國農(nóng)村地區(qū)，只有25.6%的老人享有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，另有3/4的農(nóng)村老人如果沒有購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們就完全沒有養(yǎng)老保障。

因此，這次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是一個(gè)重要的跨越。常務(wù)會(huì)議表示：“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求和推進(jìn)‘新四化’建設(shè)的需要，這既有利于促進(jìn)人口縱向流動(dòng)、增強(qiáng)社會(huì)安全感，也有利于使群眾對(duì)民生改善有穩(wěn)定的預(yù)期，對(duì)于拉動(dòng)消費(fèi)、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，具有重要意義。”其實(shí)還可以看到，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的另一個(gè)潛在意義在于，將使現(xiàn)在依然存在的城鄉(xiāng)分治的二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步瓦解，實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)平等。

當(dāng)然，要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須充分意識(shí)到面臨的困難，其中最大的困難自然是資金問題。目前我國的社?；鹬缓w了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然也像城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣走的是個(gè)人繳、集體助、政府補(bǔ)的道路，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍低于城鎮(zhèn)，因此無論是個(gè)人繳還是集體助，其能力都可能是有限的，需要政府財(cái)政作出更大的努力，才能抹平城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的鴻溝。對(duì)這方面的問題，此次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也已經(jīng)考慮到了，決定由中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。相信通過這樣的努力，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)能建立起基本的保障。

周俊生（上海 學(xué)者）