日前國(guó)務(wù)院印發(fā)戶籍改革意見，提出將逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。這意味著，農(nóng)村戶口將取消，而農(nóng)民可能更自由地遷徙到城市。改革意見出臺(tái)之后，自然引起了很多歡呼和關(guān)注，當(dāng)然也有爭(zhēng)論。事實(shí)上，戶籍制度的關(guān)鍵并非是保留還是取消農(nóng)村戶口。就比如有兩只貓，如果它們根據(jù)自己的捕捉工作量享受著貓糧待遇，那么叫白貓和黑貓都沒關(guān)系。但是，如果主人規(guī)定白貓干活可以吃魚，而黑貓卻只能吃骨頭甚至什么都沒有，那叫白貓還是黑貓就非常關(guān)鍵了。也即，中國(guó)戶籍制度真正的要害并非是戶籍的劃分，而是與戶籍性質(zhì)相關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)供給。這里涉及關(guān)于現(xiàn)代政府及其與公民之間關(guān)系的一系列理念。

首先，公民從政府那里獲得基本公共服務(wù)，這些服務(wù)的獲得，是因?yàn)楣衽c政府締結(jié)了某種納稅合同關(guān)系。公民向政府納稅，政府利用納稅所形成的財(cái)政資源變成公共服務(wù)提供給公民。政府收稅的目的就是為了利用財(cái)政手段調(diào)節(jié)社會(huì)資源，最大限度地向所有公民提供基本公共服務(wù)，以保證社會(huì)底層人士（失業(yè)者、貧困者）也能夠有尊嚴(yán)地活著。事實(shí)上，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的時(shí)候，其已經(jīng)與城市政府締結(jié)了這樣的關(guān)系，并應(yīng)該享受其所在地的基本公共服務(wù)（比如安全、教育、救濟(jì)）。如果以是否具有當(dāng)?shù)貞艨谧鳛橄碛羞@些公共服務(wù)的依據(jù)，就如同規(guī)定只有白貓干活才可以吃魚一樣荒唐。

其次，公民所創(chuàng)造的稅收，通常以中央稅和地方稅的方式流向中央政府和地方政府。這意味著，為公民提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，將由中央政府和地方政府共同承擔(dān)；且誰分錢多誰的責(zé)任大。按照目前的分稅制設(shè)計(jì)，中央政府占了大部分比例的稅收收入，那么在基本公共服務(wù)的供給方面，其應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任。按照國(guó)務(wù)院此意見，未來有1億多農(nóng)民陸續(xù)進(jìn)城，如果這部分農(nóng)民的公共服務(wù)供給全部由流入地城市政府來承擔(dān)，這不但是這些城市無法承擔(dān)的，而且也是權(quán)責(zé)不匹配、不公平的。因此，在央地之間重新劃分公共服務(wù)的權(quán)責(zé)分配，尤其是夯實(shí)中央政府關(guān)于特定公共服務(wù)的統(tǒng)籌責(zé)任，都是該意見的必要配套改革。

再次，意見規(guī)定了不同規(guī)模城市的落戶政策導(dǎo)向，即全面放開小城鎮(zhèn)，有序放開中等城市，合理放開大城市，嚴(yán)格控制特大城市。從公民自由遷徙權(quán)來說，這一規(guī)定顯然有妥協(xié)性，但這也可能是順利推進(jìn)改革的現(xiàn)實(shí)考慮。因此，此處關(guān)鍵在于如何強(qiáng)化小城市的吸引力。中國(guó)現(xiàn)有的狀況是：大城市往往有最好的學(xué)校，最好的醫(yī)院以及最好的休閑和文化設(shè)施。未來這些大型的公共設(shè)施興建，應(yīng)該在不同城市間適當(dāng)布局。因此，這項(xiàng)改革的出臺(tái)還涉及一系列公共設(shè)施的布局和規(guī)劃，以及不同城市性質(zhì)的重新定位；更深層的，還涉及基本公共服務(wù)的區(qū)域均等化。試想，全國(guó)公共財(cái)政投入建設(shè)的清華大學(xué)，難道一定要設(shè)在北京嗎？

何艷玲 （中山大學(xué)教授）