原標題：四中全會法治中國藍圖的六大亮點

黨的十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題，審議通過了新中國成立以來首個關于推進依法治國的專門決定《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為我國全面推進依法治國設計了宏偉藍圖，開啟了我國建設法治國家的新時代。全面推進依法治國是推進全面深化改革，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。要真正實現(xiàn)依法治國的宏偉目標，必須牢牢把握《決定》描繪的法治中國藍圖的六大亮點。

第一，《決定》提出了法治國家和法治體系的總目標，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，形成依法治國方針的“升級版”。從1978年十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的16字方針以來，我國積極推進社會主義法治建設，不斷完善法治體系。十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，對依法治國提出了更完整的表述，對“法治中國”進行了更全面的頂層設計，為中國建設法治國家設計出了新的路線圖。會議首次提出“建設中國特色社會主義法治體系”的目標，從“法律體系”到“法治體系”，這是一個重要的質變，體現(xiàn)了依法治國的整體性要求。四中全會提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新方針，將各級人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關和公民等各個主體全部納入法治體系，對各個主體都提出了具體要求，指出要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，這是依法治國方針的“升級版”。

第二，強調要依憲治國，依憲執(zhí)政，健全憲法實施和監(jiān)督制度，這是推進依法治國的基石。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位，依憲治國是推進依法治國的根基和保障。四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，兩個“首先要”進一步明確了依法治國與依憲治國的關系，強調了依憲治國在戰(zhàn)略布局中的重要性和全局部署中的優(yōu)先性。法律的生命在于實施，憲法的實施是重中之重，是檢驗法治建設的“標尺”，決定著依法治國的目標能否真正實現(xiàn)。憲法實施的關鍵在于監(jiān)督。目前，我國憲法存在的一個最大的不足，就是憲法監(jiān)督制度不完善，一些地方政府在行政過程中，制發(fā)規(guī)范性文件或帶有立法性質的文件，違反了憲法規(guī)定，一些違憲行為長期得不到糾正，嚴重損害了憲法權威。對此，四中全會強調，要健全憲法實施和監(jiān)督制度，各級國家機關及其領導人員必須以憲法為根本活動準則，對于一切違憲行為都必須予以追究和糾正。完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，加強對規(guī)范性文件的備案審查，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。這有利于維護憲法權威，嚴格保證依憲治國、依憲執(zhí)政。

第三，健全享有立法權的人大主導立法工作的體制機制，改變立法行政主導局面，排除部門和地方利益對立法的影響，堅持科學立法。法律是治國之重器，良法是善治之前提。全國人大是國家最高權力機關，立法權是人大最重要的權力之一，立法由人大主導是憲法的明文規(guī)定。發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，加強人大對立法工作的組織協(xié)調，是科學立法、民主立法的必然要求。但很長一段時期以來，作為立法機關的人大并沒有起到主導作用，立法工作中的部門利益和地方保護主義現(xiàn)象嚴重，讓“部門主導立法”一度成了立法的常態(tài)，使得“國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益法定化”，影響了法律的公平公正，也損害了法律的公信力和權威。對此，四中全會提出要形成讓人大主導立法工作的體制機制，具有很大的現(xiàn)實意義。必須提高人大及其常委會的立法主導權，加強人大對立法決策的主導，加強人大對法律草案起草工作的主導，積極拓寬人大代表參與立法調研和審議的途徑和渠道。通過提高人大及其常委會的立法主導權，加強對科學立法、民主立法的引領和保障作用，有效消除授權立法濫用以及部門間爭利?！稕Q定》指出，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調決定。在立法和改革關系上，《決定》強調，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

第四，規(guī)定要健全依法決策機制，堅決糾正行政“不作為”和“亂作為”兩種傾向，強調依法行政和依法治官。法治的對立面是人治、官僚化、特權化、等級化，推進法治首先要依法治官，處理好“治官”與“治民”的關系。將官員權力關進法治的“籠子”是建設法治國家的關鍵。過去，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象大量存在，長期癡迷于“人治”，而不是“法治”，極大破壞了社會法治環(huán)境，降低了老百姓對法律的尊重和對法治的信任，嚴重阻礙了我國法治進程，也造成了嚴重的社會腐敗問題。在國家大力反腐的背景下，我們在調研中發(fā)現(xiàn)，當前，一些官員行為從一個極端到了另一個極端，即從過去的邊吃邊拿邊干的“亂作為”到現(xiàn)在的不吃不拿不干的“不作為”、“慢作為”，從手太長，無所不管，到現(xiàn)在全面“撒手不管”。這兩種極端態(tài)度都需要依法整治，堅決摒棄。對此，四中全會制定了強有力的解決措施，例如，《決定》規(guī)定，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。《決定》還提出，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，要讓各級領導干部對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰。

第五，強調要防止訴訟受地方化和行政化影響，推進依法獨立行使審判權檢察權為中心的司法體制改革，處理好司法權和行政權的關系，確保公正司法。司法獨立是實現(xiàn)司法公平公正的根本保障。當前，我國司法受到地方化和行政化的干預嚴重，以“民告官”為主要特征的行政訴訟受地方化和行政化影響最為嚴重，成為當前司法工作中的“最大短板”。行政訴訟過程中存在“立案難、審理難、執(zhí)行難”三大頑疾?！懊窀婀佟钡那啦粫惩ǎ姓V訟公信力不高，行政判決執(zhí)行效果差，導致了兩個不正常現(xiàn)象：一是大量本該通過行政訴訟解決的行政糾紛進入了信訪渠道，出現(xiàn)“信訪不信法”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右，相比之下每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達400萬件至600萬件。二是行政案件“判后必上訴”現(xiàn)象屢見不鮮，行政訴訟上訴率和申訴率長期居高不下。這造成“官民”矛盾長期緊張，影響了社會和諧穩(wěn)定。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了以推進依法獨立公正行使審判權檢察權為中心的司法體制改革總體目標。針對司法權力的地方化、行政化，司法機關在人財物方面受到地方政府的約束，司法機關常常受到行政權力的影響和干預的現(xiàn)實，四中全會提出了針對性的改革措施，如最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度等。強調司法機構要堅決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案。這將有利于增強司法獨立性、公正性，防止公權力對司法的干預。

第六，科學界定了依法治國和黨的領導的關系，在法治和權力問題上，強調不能權大于法、“以權壓法”。黨的領導和法治的關系，法治和權力的關系，是法治建設的核心問題。依法治國和黨的領導是相輔相成關系，只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家做主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。為此，四中全會強調，要把黨的領導貫徹到推進依法治國的全過程。同時又指出，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，明確規(guī)定和強調了黨要堅持依法執(zhí)政、依法行政。強調加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，從嚴“管黨治黨”。在法治和權力的問題上強調，不能權大于法，違法用權，更不能“以言代法、以權壓法、徇私枉法”。

（作者分別系全國人大常委會委員、人大財經(jīng)委員會副主任委員；武漢大學教授）