國務(wù)院常務(wù)會議日前決定，在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎(chǔ)上，將兩項制度合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。盡管我國目前社會養(yǎng)老保險還包括事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障等多種，此次合并的只是后兩項，但已經(jīng)清晰地表明，我們在社會體制改革方面正在邁出堅實一步。

應(yīng)該說，這是一項水到渠成的政策改革。在實踐層面，據(jù)了解，全國已有15個省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。從制度層面來看，這兩種保險的制度框架基本一樣，而2010年通過的社會保險法也規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施。”盡管如此，這一改革無論從政策本身，還是從它激發(fā)的正面效應(yīng)，都是意義深遠(yuǎn)的。

根據(jù)新制度，基金籌集采取個人繳、集體助、政府補(bǔ)的方式，中央財政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。由中央財政統(tǒng)一承擔(dān)責(zé)任，起步雖然還很低，但起碼可以保證基本生活，尤其是對農(nóng)村的老人來講，免除了后顧之憂。依據(jù)人社部2012年的人口數(shù)據(jù)，按照每人每月55元的標(biāo)準(zhǔn)，全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金年支出為862.95億元，這是一筆可觀的福利。應(yīng)該說，在整個國家財政10多萬億元的結(jié)構(gòu)中，這是一個相當(dāng)小的比例，卻解決了老年人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題，是一項投入不多但效果極好的德政。

從政策的效果來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度的建立，也是縮小城鄉(xiāng)差別的重要舉措。僅從當(dāng)前看，中國60歲以上老年人口突破2億，城居保和新農(nóng)保合并后，將直接使1億多的老年人受惠，其中90%以上都是新農(nóng)保人員。在現(xiàn)行社會管理結(jié)構(gòu)中，所有社會保險、社會福利和社會救助制度，都是按照城鄉(xiāng)身份分類管理的體制來設(shè)置。將一半以上老年人口的基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一管理，不分城鄉(xiāng)戶籍，客觀上將對現(xiàn)行戶籍制度產(chǎn)生較大影響。

對其他領(lǐng)域改革而言，這一制度使中央、地方和個人承擔(dān)起不同責(zé)任，即使在國際社會養(yǎng)老福利制度中，也具有較大創(chuàng)新性。這一改革也將促進(jìn)社會理念的轉(zhuǎn)變：不到1000億元的財政支出，可以建立起覆蓋面很廣的老年人的福利性養(yǎng)老金制度，從而破除長期以來的“福利恐懼癥”——即動輒以國家大、人口多為由，而不去計算實際費(fèi)用，認(rèn)為“條件還不具備”。其實，從當(dāng)前的社會救助制度看，實行城鄉(xiāng)最低生活保障的人口超過7000萬，即使養(yǎng)老金覆蓋到這部分人群，每年財政支出也沒有達(dá)到2000億元，在國家財政結(jié)構(gòu)中比例相當(dāng)小。如果能夠改進(jìn)管理體制，不再囿于幾十年來沿襲的老辦法，應(yīng)該說，我國社會已經(jīng)完全具備了條件，以建立與人均國內(nèi)生產(chǎn)總值6000美元以上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會福利制度。

改革突破口的選擇相當(dāng)重要。人們往往認(rèn)為所有的改革都要“啃硬骨頭”，其實，成功的改革往往是從容易做的薄弱環(huán)節(jié)開啟的。在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實際上是為整個養(yǎng)老金制度的改革奠定了一項基礎(chǔ)性工程。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制得到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，建立堅實的底線保障以后，如果循此政策方向推進(jìn)，逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，覆蓋更多的人群，更大范圍和更深領(lǐng)域的改革也將值得期待。

（作者為北京師范大學(xué)中國公益研究院院長）