以正當(dāng)程序組成的制度籠子，是保證行政權(quán)力正當(dāng)行使的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)程序公平、社會(huì)正義的底線

政府工作報(bào)告提出，加強(qiáng)建設(shè)法治政府，“把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責(zé)”。要確保行政權(quán)在法治軌道上運(yùn)行，行政程序法治是關(guān)鍵。因?yàn)?，程序是?shí)體的保障，法治就是程序之治。要使實(shí)體目標(biāo)的確定和實(shí)施不發(fā)生錯(cuò)誤，不出現(xiàn)濫權(quán)或懶權(quán)，其基本保障在于程序。

我國(guó)的行政程序制度建設(shè)，始自1990年行政訴訟法的頒行，此后，出臺(tái)了很多不同種類的行政行為程序制度，如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等，也有很多不同層級(jí)地方政府出臺(tái)的程序規(guī)定，如湖南、山東、汕頭等地，都取得了一定的效果和經(jīng)驗(yàn)，但尚未制定一部全國(guó)統(tǒng)一的、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域?qū)哟蔚男姓绦蚍?。制定統(tǒng)一的行政程序法，明確并落實(shí)程序正義底線的各項(xiàng)基本要求，已成為完善制度籠子、建設(shè)法治政府中不可或缺的課題。

在行政權(quán)力的行使中，最常用、最重要的大概就是決策。各種權(quán)力的行使過(guò)程，是由不同內(nèi)容、不同層次的大大小小的決策組成。決策目標(biāo)多種多樣，但權(quán)力的行使過(guò)程，包括程序、原則和制度等，卻是可以統(tǒng)一的，決策過(guò)程必須遵循法定的程序。行政處罰也是一樣，雖然實(shí)體處理極為多樣，但都須遵循正當(dāng)程序，在執(zhí)行時(shí)要裁執(zhí)分離。程序是實(shí)體的保障，不僅行政如此，司法公正也同樣要依靠程序。

為了確保重大決策或制定規(guī)范不出錯(cuò)，必須遵循重大決策程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體決策，而不是簡(jiǎn)單的“首長(zhǎng)決定”。翻檢一下某些重大決策的失敗或失誤，幾乎都與“拍腦袋決策”有關(guān)。如果把決策程序制度化，嚴(yán)格按照上述程序決策，出錯(cuò)的可能性、權(quán)力尋租的可能性都將大大減少。

程序正義的底線是什么？公正、公開、參與和效率。所謂公正，即自己不能當(dāng)自己的法官，或者說(shuō)不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。比如，某地為修建高速公路成立了公司，為了管理方便，公司董事長(zhǎng)由交通廳長(zhǎng)兼任，這就十分危險(xiǎn)。所謂“高危人群”，常常是在這種情況下產(chǎn)生的。公開，就是要求行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果面向公眾或者相對(duì)人公布，與之相對(duì)應(yīng)的是公民知情權(quán)，“民眾有權(quán)知道政府在做什么”。

參與，多指公眾的加入。作出重大決策或制定規(guī)范時(shí)，不僅應(yīng)善于吸納公眾智慧，還應(yīng)勇于接受公眾監(jiān)督，防止做出有損于公民權(quán)利和公共利益的決定。效率則是強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出之比，要注意減少投入，增加產(chǎn)出。如果公民辦個(gè)證竟要蓋幾十個(gè)公章，而每一個(gè)“章”背后都有制度漏洞和尋租機(jī)會(huì)，怎么可能建成一個(gè)人民滿意的政府？

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這就需要以正當(dāng)程序組成制度籠子，以保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使，實(shí)現(xiàn)程序公平和社會(huì)正義。對(duì)改革過(guò)程中具體制度的設(shè)計(jì)或檢驗(yàn)，都需要以此為基礎(chǔ)。程序的公正若能做到，權(quán)力行使的公正才有保障，建立公平正義的社會(huì)才有基礎(chǔ)。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)終身教授，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)）