最高法院、民政部、公安部著手制定未成年人監(jiān)護干預(yù)政策的消息,一度引起廣泛關(guān)注。有媒體解讀稱,今后對監(jiān)護失責且經(jīng)教育不改的父母將剝奪其監(jiān)護權(quán),由法院指定其他監(jiān)護人履行監(jiān)護責任。事實上,我國自1987年民法通則就已做出上述規(guī)定,隨后未成年人保護法、預(yù)防未成年人犯罪法、收養(yǎng)法、婚姻法等都就未成年人監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移作了有針對性的規(guī)定。但由于這些規(guī)定缺乏具體的操作程序和責任機制,出臺二十多年來鮮有父母因監(jiān)護不力被剝奪監(jiān)護權(quán)的判例。此次高法等部門表態(tài),其重點在于建立行政監(jiān)督與司法程序相銜接的機制,激活未成年人監(jiān)護干預(yù)政策,以國家履行最終監(jiān)護責任托底未成年人保護。

建立行政監(jiān)督與司法程序相銜接的未成年人監(jiān)護干預(yù)機制,通過設(shè)定具體程序來解決政策可操作性,是創(chuàng)新社會管理的良道正途,也是適應(yīng)社會體制改革大局的必然之舉?，F(xiàn)行未成年人監(jiān)護制度形成之初,受當時歷史條件影響,人們就業(yè)渠道單一、社會流動性低、家庭功能相對完備,無論是公共政策還是民間意識均將未成年人監(jiān)護養(yǎng)育視為完全的家庭責任,以公權(quán)干預(yù)家庭監(jiān)護并承擔未成年人托底監(jiān)護責任的社會條件尚未形成。時至今日,市場經(jīng)濟使我國社會管理格局徹底改變,僅流動、留守兒童就多達8000萬人,而各類困境兒童至少有數(shù)百萬,包括約200萬重殘兒童、100萬流浪兒童、60余萬服刑人員子女及20萬吸毒人員子女等。社會急速變化使兒童風(fēng)險大為增加,家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護失職比以往更為常見,在國家監(jiān)護不到位的情況下,屢屢釀成兒童傷害慘劇。將兒童監(jiān)護干預(yù)制度實化的社會條件已經(jīng)具備,以程序激活相關(guān)政策迫在眉睫。

設(shè)定未成年人監(jiān)護干預(yù)政策的實施程序,需要行政與司法兩大系統(tǒng)在操作層面的相互銜接。首先,法律規(guī)定的國家監(jiān)護責任必須落實到具體的政府部門或?qū)ｉT司法機構(gòu)。國際上代表國家處理兒童監(jiān)護事務(wù)并行使監(jiān)護監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)有兩類,一類是由政府建立的專門兒童福利機構(gòu),負責兒童福利事務(wù)并履行兒童監(jiān)護干預(yù)的國家職責；另一類是建立的監(jiān)護法院或家庭法院,由監(jiān)護法官具體監(jiān)督落實監(jiān)護責任。根據(jù)我國實際,需要通過歸口管理,統(tǒng)一履行政府對監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移后的兒童提供替代監(jiān)護。法庭根據(jù)政府部門的申請,通過程序確定是否需要剝奪原監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)并指定新的監(jiān)護人。

其次,需要建立高風(fēng)險或受虐待兒童的強制報告制度和應(yīng)急安置機制,并建立相應(yīng)的兒童庇護所。我國大部分兒童生活在家庭之中,根據(jù)全國婦聯(lián)的統(tǒng)計,我國兒童傷害有一半發(fā)生在家庭內(nèi)部,而來自家庭內(nèi)部的傷害又具有相當大的隱蔽性。根據(jù)美國、香港等地經(jīng)驗,對于容易最早發(fā)現(xiàn)兒童受虐待跡象的幼兒園和學(xué)校工作人員、社區(qū)工作者、警察、醫(yī)生以及鄰居等,必須強制要求他們在發(fā)現(xiàn)情況后及時向兒童保護專門機構(gòu)報告。兒童保護專門機構(gòu)可以是政府部門舉辦的兒童福利機構(gòu),也可以是社區(qū)專門負責兒童事務(wù)的機構(gòu)。兒童保護專門機構(gòu)在接到報警后應(yīng)當進行記錄備案,并及時組織調(diào)查和評估,對于存在明顯危險的兒童要及時轉(zhuǎn)到兒童庇護所進行應(yīng)急安置,嚴重情形應(yīng)轉(zhuǎn)交司法部門處理。

再次,設(shè)定未成年人監(jiān)護干預(yù)政策的實施程序,不僅需要政府的積極行動,也需要廣泛的社會討論和社會參與。近幾年,兒童傷害事件經(jīng)常成為媒體焦點,眾多律師、社會組織從業(yè)者、專家教授等從完善政策、發(fā)揮社區(qū)和社會組織力量等方面提出了許多有價值的觀點和建議,在促進社會共識的同時,也推動了政府有關(guān)部門關(guān)于困境兒童分類保障以及未成年人保護試點等一系列政策措施的出臺。在全國普遍落實孤兒保障制度的基礎(chǔ)上,兒童津貼和專業(yè)化照料服務(wù),應(yīng)進一步向受艾滋病影響兒童、重病重殘兒童以及事實無人撫養(yǎng)兒童等群體延伸。

早在1992年,我國就簽署了聯(lián)合國兒童權(quán)利公約。完善未成年人監(jiān)護干預(yù)機制,是實現(xiàn)兒童權(quán)利的保底措施。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)繼續(xù)建立完善與中等經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的普惠型兒童福利制度,為兒童提供全方位、多樣化照料服務(wù),從而為實現(xiàn)中國夢打下堅實基礎(chǔ)。

(作者系北京師范大學(xué)中國公益研究院常務(wù)副院長)